La Stazione Appaltante, secondo una valutazione di opportunità in termini di perseguimento dell’interesse pubblico e di massimizzazione dell’efficienza ai sensi dell’art.97 Cost., sceglie, anche con riferimento al valore dell’Appalto, di procedere ad affidamento diretto, a procedura ristretta o a procedura aperta.

L’affidamento diretto deve riguardare affidamenti di servizi il cui valore è inferiore ad euro 40.000€. Tale procedura deve essere motivata nella Determina a contrarre da una valutazione di opportunità della Pubblica Amministrazione, ovvero esigenze di urgenza o affidamento del servizio ad un operatore fiduciario anche in considerazione del principio di rotazione.

Alternativamente all’affidamento diretto, la Stazione appaltante può optare per una procedura ristretta o per una procedura aperta.

La procedura ristretta – tipica degli affidamenti tra i 40.000 e i 209.000 € – prevede l’individuazione di cinque operatori di mercato (attraverso la consultazione di albi dei fornitori precostituiti o mediante un’interpellazione del mercato) ai quali viene chiesto di formulare un’offerta sulla base del criterio del minor prezzo. Resta ferma la discrezionalità della Stazione Appaltante di applicare il criterio dell’OEPV in luogo di quello del minor prezzo.

Infine, la procedura aperta, prevede che la Stazione Appaltante pubblichi un bando e successivamente compari le offerte ricevute dagli operatori economici nell’ambito di una seduta pubblica procedendo ad aggiudicare la miglior offerta secondo il criterio dell’OEPV.

Per un maggior approfondimento si rimanda alle linee guida n.2 e n.4 dell’ANAC.

La Stazione Appaltante dovrebbe orientare la scelta della tipologia di affidamento in base al valore dell’Appalto. Per affidamenti sotto i 40.000€ la Stazione Appaltante può optare per l’affidamento diretto in un’ottica di semplificazione procedurale. Per appalti di valore incluso tra i 40.000€ e i 209.000€ è prevista la procedura ristretta con facoltà della Stazione Appaltante di ricorrere ad una procedura aperta.

Resta fermo, infatti, che la scelta della procedura non è vincolata ma suscettibile di valutazione discrezionale motivata da parte della Stazione procedente.

Le soglie sono predeterminate dall’articolo 35 del Codice degli Appalti. In funzione del valore dell’Appalto la Stazione Appaltante potrà optare per una procedura ristretta o dovrà necessariamente procedere con una procedura aperta. Per il servizio in oggetto il valore dell’appalto è rappresentato dal costo del servizio di raccolta (costo di raccolta al chilo/a tonnellata moltiplicato per la stima dei chili/delle tonnellate che saranno raccolti). Tale costo può essere individuato o mediante uno “studio di fattibilità” da parte della Stazione Appaltante finalizzato a determinare i costi che la Stazione Appaltante sosterrebbe se svolgesse autonomamente il servizio di raccolta della frazione tessile o mediante un’indagine dei costi del mercato. L’elemento costo deve quindi essere tenuto in considerazione anche se – nonostante l’attuale condizione del mercato – gli operatori riescono ancora ad assorbire i costi di raccolta dai ricavi della vendita del materiale.

Nella redazione dei documenti di gara la Stazione Appaltante deve stimare i quantitativi annui di raccolta anche in funzione del calcolo del valore dell’appalto. Tale operazione può essere condotta secondo diversi criteri. Appare più opportuno che la Stazione Appaltante delinei la stima sulla base dei kg comunicati dall’operatore uscente e che tale stima sia confrontata alla media nazionale (cfr. Rapporto ISPRA 2018: 2,6 kg/abitante/anno * n. abitanti del bacino di utenza). Alternativamente la Stazione Appaltante potrebbe utilizzare dati di Stazioni Appaltanti simili per bacino di utenza.

L’appalto è un c.d. contratto pubblico, ovvero un contratto che vede contrapposti un soggetto privato ed un soggetto pubblico. Il miglior contraente del servizio pubblico di raccolta differenziata di indumenti usati deve essere individuato garantendo la trasparenza tipica dell’evidenza pubblica ovvero ai sensi del D.lgs. 50/16. È fondamentale quindi non confondere la procedura di gara con l’asta pubblica, che ad oggi è ancora disciplinata dal Reg. D. n.827/1941 e riguarda esclusivamente la vendita di beni immobili appartenenti al pubblico demanio. Nello specifico caso, è oggetto di affidamento un servizio di raccolta e recupero di rifiuti (EER 20 01 10 e 20 01 11) rivolto all’utenza e con caratteristiche tecniche tipiche di un servizio che, infatti, sono oggetto di specificazione in un Capitolato.

Il servizio di raccolta dei rifiuti è un appalto di servizi perché l’operatore economico assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, la realizzazione di un servizio.

In ogni caso, con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 50/16) non rileva – ai fini dell’affidamento del servizio in oggetto – la distinzione tra appalto e concessione in quanto nell’uno o nell’altro caso si applicano tutti i principi e le disposizioni del Codice stesso (art. 1).

Nelle attuali condizioni del mercato, nonostante i trend negativi, gli operatori riescono ancora ad assorbire il costo di raccolta dai ricavi della vendita del materiale non generando quindi costi per l’esecuzione del servizio in capo all’amministrazione. In questo senso non si configurano con l’amministrazione, ad oggi, su questo servizio, ‘contratti passivi’, in quanto in capo all’Amministrazione non grava alcuna obbligazione pecuniaria.

Sebbene il contratto possa – ma non dovrebbe – comportare un’entrata economica per la Stazione Appaltante, non rientra nel novero dei contratti attivi esclusivi dall’applicazione del Codice degli Appalti ai sensi dell’art.4. Infatti, il nuovo codice, prevede all’art.17 un’elencazione tassativa ed esaustiva dei contratti attivi esclusi dalla sua applicazione, tra cui non rientra il contratto di servizio nell’ambito della raccolta di rifiuti.

L’articolo 112 del d.lgs n.50/2016 disciplina i c.d. appalti riservati, ed in particolare prevede che l’Amministrazione possa riservarne  “la partecipazione o l’esecuzione ad operatori  economici o a cooperative sociali il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate o l’esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti quando almeno il 30% dei lavoratori sia composto da lavoratori con disabilità o da lavoratori svantaggiati”.

Preliminarmente occorre sottolineare come il dispositivo dell’art.112 del d.lgs n.50/2016 sia da interpretare in armonia all’art. 30, co.2 del medesimo codice in modo che sia rispettata l’intenzione del legislatore europeo e nazionale di favorire la più ampia concorrenza nell’ambito degli affidamenti da parte delle Pubbliche Amministrazione. Sul punto, già in vigenza del vecchio codice, è dapprima intervenuta l’ANAC che in data 20 gennaio 2016, con le “Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali” ha ritenuto la restrizione dell’accesso o dell’esecuzione degli appalti in favore delle cooperative di tipo B riferibile esclusivamente alla sola fornitura di beni e servizi destinati alla Pubblica Amministrazione e non già un servizio rivolto all’utenza e ciò al fine di non falsare il regime della concorrenza.

Inoltre, sul punto si è espresso anche il Consiglio di Stato (sez.V, n.1863 in data 16.04.2014 e sez.VI, n.2342 in data 29.4.2013), che ha ritenuto illegittimo l’affidamento da parte di un Ente a cooperative di tipo B di attività che ineriscono la gestione di un servizio pubblico, quale un servizio di igiene urbana.

Il requisito è una caratteristica che l’operatore economico deve possedere per stipulare un contratto pubblico con la Pubblica Amministrazione e quindi per partecipare ad una procedura ad evidenza pubblica. In assenza dei requisiti previsti nel bando di gara o nella manifestazione di interesse, l’operatore non può essere ammesso alla procedura. Vi sono requisiti di idoneità generale, di capacità tecnica ed economico-finanziaria.

I requisiti devono essere sempre verificati dalla Stazione Appaltante a prescindere dalla procedura individuata e conformemente alle caratteristiche dell’oggetto della stessa.

L’amministrazione deve verificare, ai sensi del D.lgs. 50/16, i requisiti di idoneità generale, di capacità tecnica e di capacità economico-finanziaria. Per il servizio in oggetto questi dovrebbero essere i requisiti minimi:

Requisiti di idoneità generale:

• Iscrizione in CCIAA per attività coerente con quella oggetto di affidamento;
• Insussistenza di cause di esclusione di cui all’art. 80 del D.lgs. 50/16, di divieti a contrarre con la PA, di cause di esclusione per operatori economici che abbiano ricoperto ruoli ed incarichi pubblici rilevanti ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. del 2001, n. 165.

Requisiti di capacità tecnica:

• Iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali in Categoria 1 e Classe al bacino oggetto di affidamento;
• Titolarità o disponibilità contrattuale di un idoneo impianto di “messa in riserva” R13 autorizzato per quantitativi coerenti con quelli oggetto di gara;
• Titolarità o la disponibilità contrattuale di un idoneo impianto di “recupero” R3 autorizzato per quantitativi coerenti con quelli oggetto di gara;
• Aver svolto nell’ultimo triennio servizi di raccolta, trasporto e avvio a recupero di E.E.R. 20.01.10 e 20.01.11 per quantitativi complessivi di rifiuti almeno pari a quelli oggetto di affidamento;

Requisiti di capacità economico-finanziaria:

La capacità economica e finanziaria può essere provata attraverso una o più delle seguenti modalità:
• Dichiarazioni bancarie;
• Presentazione dei bilanci;
• Dichiarazione concernente il fatturato globale e il fatturato del settore di attività oggetto dell’appalto, al massimo per gli ultimi tre esercizi disponibili.

L’amministrazione, nell’ambito della sua discrezionalità e nel rispetto dei principi di trasparenza e massima partecipazione, può definire ulteriori requisiti da integrarsi ai requisiti minimi.

Per l’affidamento in oggetto può, ad esempio, valutare di considerare requisito di partecipazione:

• L’iscrizione dell’operatore economico in White list ovvero nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa;
• Il possesso di certificazione di conformità al Sistema di Gestione Qualità UNI EN ISO 9001:2015;
• Il possesso di certificazione di conformità al Sistema di Gestione Ambiente UNI EN ISO 14001:2015;
• Aver adottato il Modello di Organizzazione, Gestione e Controllo ex D.lgs. n. 231/01;

In ossequio ai principi contenuti nelle direttive UE/23/24/2014 da cui è mutuato, il Codice degli Appalti prevede che gli stessi debbano essere affidati garantendo alla Pubblica Amministrazione la massima qualità del servizio appaltato. Ma non solo, la Pubblica Amministrazione deve garantirsi anche il minor impatto ambientale, il maggior impatto sociale nonché deve tener conto di tutte le ipotesi migliorative per l’affidamento del servizio.

Questa ipotesi è garantita dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che per una tipologia di servizio come quella in oggetto dovrebbe essere preferito a quello del minor prezzo (art.95).

È importante valutare le performance tecniche e ambientali. In considerazione delle specificità di questa filiera e del ‘mandato solidaristico del cittadino/utente’, il Comune/gestore non dovrebbe dimenticare di valorizzare – nei punteggi – anche le performance sociali dell’operatore. Infatti se l’obiettivo è quello di ottenere un servizio di successo non si può dimenticare che la presenza di una concreta finalità solidale trascina vistosamente la propensione al conferimento proprio perché risponde alle aspettative del cittadino.

Essendo il servizio di raccolta differenziata e avvio a recupero di abiti usati un servizio pubblico, è fondamentale qualificare un operatore in base alle sue performance tecniche. In questo senso è possibile valutare diversi aspetti:

• Gli obiettivi di raccolta differenziata pro capite dichiarati dall’operatore ma anche gli obiettivi di riutilizzo e di recupero. Tali obiettivi devono essere migliorativi ma, al contempo, realistici;

• Gli elementi strettamente legati alla gestione del servizio di raccolta e trasporto come ad esempio: la struttura organizzativa messa a disposizione dall’operatore; la congruità del numero di contenitori offerti, la loro tipologia e il programma proposto per la loro manutenzione; la frequenza di svuotamento offerta; il numero, la tipologia e l’impatto ambientale degli automezzi messi a disposizione; i sistemi di tracciabilità forniti e la loro descrizione; la congruità del monte ore allocato dall’operatore per lo svolgimento del servizio; i supporti informatici e digitali a disposizione; le eventuali proposte e varianti migliorative;

• La trasparenza del ciclo di vita della frazione tessile raccolta in modo differenziato (filiera): l’indicazione e la descrizione degli impianti di primo destino (R13) e degli impianti successivi di effettivo trattamento (R3); la disponibilità a fornire dati sugli output dell’impiantistica R3 (percentuali destinate a riutilizzo, a riciclo, a recupero energetico e a smaltimento); il livello di dettaglio delle informazioni fornite sui destini di tali output; i sistemi di tracciabilità offerti lungo la filiera; le eventuali strumenti di certificazione e/o asseverazione rilasciati da enti di parte terza e volti a garantire la trasparenza della filiera dell’operatore;

• Le eventuali certificazioni di parte terza e/o gli strumenti adottati dagli operatori qualora non già previsti nell’ambito dei requisiti: le certificazioni UNI EN ISO 9001:2015 e UNI EN ISO 14001:2015, il Modello di Organizzazione Gestione e Controllo ex D.lgs. n. 231/01, l’iscrizione in White list, la presenza di bilanci certificati da società di revisione specializzate, altri strumenti di certificazione e/o asseverazione di processi e di rendicontazione rilasciati da enti di parte terza (ad esempio: certificazioni di filiera, bilanci di sostenibilità);

• La campagna di comunicazione e, più specificatamente, le azioni di comunicazioni rivolte all’utenza che l’operatore offre a supporto del servizio.

Quando il servizio di raccolta di indumenti usati si connette ad una concreta finalità solidale, il risultato ambientale migliora in modo significativo. Tuttavia è fondamentale poter misurare e valutare in modo corretto le performance sociali e la proposta sociale dell’operatore. In questo senso è possibile valutare diversi aspetti quali ad esempio:

• La serietà e la qualità del progetto di solidarietà che l’operatore intende realizzare attraverso le marginalità create dal servizio di raccolta differenziata e avvio a recupero di abiti usati: la descrizione e il livello di dettaglio del progetto solidale realizzato; la presenza di obiettivi misurabili e di un sistema di rendicontazione dei risultati; l’esperienza ‘sociale’ dell’operatore nell’ambito o sui temi di intervento; gli eventuali partenariati;

• Il contributo economico annualmente destinato dall’operatore al progetto solidale che ha proposto. Tale contributo è da intendersi derivante dalle marginalità esclusivamente risultanti dal servizio oggetto di affidamento e non da altri contratti che l’operatore ha eventualmente in essere. In questo senso il Piano Economico Finanziario dell’operatore dovrà includere – tra i costi – tale contributo, continuando a generare un risultato positivo (art. 97, comma 1, D.lgs. 50/16).

• Gli strumenti di rendicontazione offerti a garanzia della realizzazione del progetto quali ad esempio: la pubblicazione di bilancio di sostenibilità asseverato da enti di parte terza, la presenza di certificati e/o dichiarazioni rilasciati da partner e/o beneficiari, eventuali ulteriori attestazioni.

La sostenibilità economica dell’offerta presentata è verificata nel rispetto dei principi del D.lgs.50/16 e, in particolare, in ottemperanza all’art. 97 comma 1. Un’offerta è economicamente sostenibile se il risultato di gestione del servizio oggetto di affidamento (Ricavi – Costi) è positivo. In questo senso devono essere considerati i ricavi derivanti dalla vendita della frazione tessile ‘originale’ ovvero non selezionata (E.E.R. 20.01.10). Tra i costi, invece, dovranno essere inclusi:

• I costi diretti: personale operativo impiegato sulla commessa, automezzi (costi di acquisto, assicurazione, manutenzione), carburante e pedaggi autostradali, contenitori (costi di acquisto, adesivazione, manutenzione), eventuali altre attrezzature;

• I costi indiretti: personale indiretto (es. amministrazione), impiantistica (quota di costi di affitto), comunicazione, informatizzazione;

• I costi dell’eventuale progetto di solidarietà proposto dall’operatore;

• Ulteriori altri costi previsti dall’offerta.

Con l’entrata in vigore della L.n.55/2019, fino al 31.12.2020 le Commissioni di Gara – per gli affidamenti che vedono l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – continuano ad essere nominate dalla Stazione Appaltante.

La Stazione Appaltante deve procedere alla nomina dei Commissari di Gara garantendone la piena trasparenza. Ciò comporta che deve essere data notizia della composizione della Commissione prima dell’apertura della busta amministrativa ed inoltre nella sezione Amministrazione Trasparente del sito della Stazione Appaltante devono essere pubblicati i CV dei Commissari individuati al fine di poter verificare eventuali conflitti di interesse con gli operatori economici che partecipano alla procedura ad evidenza pubblica.

La Stazione Appaltante, successivamente alla valutazione delle offerte ricevute, stila una prima graduatoria e se lo ritiene opportuno, può chiedere agli operatori economici chiarimenti sulla sostenibilità dell’offerta presentata.

Se l’appalto è sotto-soglia la Stazione Appaltante, ai sensi dell’art.77 co.8, ha l’obbligo di prevedere nel bando l’esclusione automatica dell’offerta anomala (questa previsione opera solo se le offerte sono pari o superiori a dieci).

Con riferimento alle procedure che vedono l’applicazione del criterio del minor prezzo, la L.n.55/2019 ha stabilito criteri differenti per la valutazione dell’offerta anomala a seconda che il numero dei concorrenti ammessi sia pari o superiore o inferiore a 15). Tale valutazione è effettuata solo ed esclusivamente se le offerte ammesse sono pari o superiori a cinque.

Invece, se il criterio applicato è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa è anomala l’offerta che presenta sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara. Tale calcolo è effettuato solo ed esclusivamente se le offerte ammesse sono pari o superiori a tre.

Successivamente alla verifica di congruità, la Stazione Appaltante esclude l’offerta solo se i documenti forniti dall’operatore economico a giustificazione della propria offerta non provano la sostenibilità economica della stessa ovvero se accerta che l’offerta è anomala poiché non rispetta obblighi ambientali, sociali, dei lavoratori, verso i subappaltatori, relativamente agli oneri per la sicurezza, salariali.

La Stazione Appaltante può stipulare il contratto decorsi 35 giorni dall’aggiudicazione definitiva.

Se prima dell’aggiudicazione definitiva viene proposto ricorso, la stipula del contratto è possibile decorsi 20 giorni dalla notifica del ricorso.

La Stazione Appaltante procede alla verifica dei requisiti successivamente all’aggiudicazione provvisoria dell’affidamento. Compiute le adeguate verifiche sul possesso dei requisiti attraverso la richiesta agli operatori economici dei documenti probanti le dichiarazioni rese in fase di gara, l’aggiudicazione diviene definitiva.

Con riferimento alle procedure di gara l’accesso agli atti è disciplinato dall’art. 53 d.lgs n.50/2016 e dagli artt. 22,23,24,25 della L.n. 241/1990.

Ogni soggetto che ha un interesse diretto e qualificato ha diritto a visionare tutti i documenti inerenti la procedura di evidenza pubblica (ovvero tutti i documenti prodotti da Stazione Appaltante dalla pubblicazione del bando alla stipula del contratto).

Il diritto di accesso incontra alcune limitazioni che, con riferimento alle procedure di evidenza pubblica riguardano principalmente l’esigenza della Stazione Appaltante/Ente di tutelare l’interesse pubblico con riferimento alla formazione degli atti amministrativi.

Inoltre, con espresso riferimento al Codice degli Appalti, è prevista un’ulteriore limitazione riguardante il c.d. segreto aziendale, che tuttavia deve essere opportunamente motivata da parte dell’operatore economico. Occorre precisare infatti che rientrano nel segreto aziendale tutti quegli elementi in grado di differenziare il valore del servizio offerto e non gli elementi che riguardano la composizione del PEF.

Scarica documento

scarica presentazione